Styrdokument

När man vill bevara, bruka och utveckla det samiska kulturlandskapet finns en rad regelverk och styrdokument att förhålla sig till och stödja sig mot. Det rör sig om exempelvis internationella konventioner, lagar och nationella mål som redan formulerats och antagits. De förslag som presenteras i det här programmet är formulerade för att gå i linje med sådana regler och måldokument. Programmet vill göra det enkelt att argumentera för det samiska kulturlandskapet genom att visa att målsättningarna redan finns på plats.

Det samiska perspektivet, brukarperspektivet, är centralt, samtidigt som myndigheter, kommuner och organisationer tar ansvar utifrån sina ansvarsområden.

FN:s deklaration för urfolkens rättigheter (ofta kallad urfolksdeklarationen eller UNDRIP efter den engelska förkortningen för deklarationen) utgör en viktig utgångspunkt för arbetet med det samiska kulturlandskapet. Likaså är konventionen om biologisk mångfald, den europeiska landskapskonventionen och UNESCOS:s konvention om tryggande av det immateriella kulturarvet betydelsefulla. Utöver detta måste Förenta Nationernas Agenda 2030 med 17 globala mål för hållbar utveckling beaktas. Nationellt relaterar programmet till Kulturmiljölagen, miljöbalkens skydd för kulturmiljöer, de nationella kulturmiljömålen och de nationella miljökvalitetsmålen.

FN:s urfolksdeklaration (UNDRIP)

FN:s generalförsamling antog 2007 en deklaration som syftar till att tydliggöra urfolkens rättigheter. Deklarationen, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP), grundar sig på den rättsutveckling som skett inom ramen för ett flertal redan antagna FN-konventioner i förhållande till just urfolk. Sverige har ställt sig bakom antagandet av UNDRIP. Även om UNDRIP är en deklaration, och inte juridiskt bindande för de stater som skriver under den, så hänvisar den alltså till konventioner som staterna, inklusive Sverige, redan har förbundit sig att följa.

Särskilt tungt väger FN:s syn på kulturarv som en mänsklig rättighet. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (1948) nämner redan den rätten till kultur. Rättigheten har förstärkts med skrivningar i bland annat Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights från 1966, ratificerad av Sverige 1971). FN:s Human Rights Committee har i olika kommentarer till pågående tvister mellan exempelvis urfolk och stater stärkt synen på kulturarv som en mänsklig rättighet.

Förutom kopplingar till mänskliga rättigheter finns kopplingar från urfolksdeklarationen tillbaka till exempelvis:

– Konventionen om åtgärder för att förbjuda och hindra olovlig import, export och överförande av äganderätt av kulturegendom (Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export, and Transfer of Ownership of Cultural Property från 1970, ratificerad av Sverige 2003),

– Konventionen om biologisk mångfald (Convention on Biological Diversity från 1993, ratificerad av Sverige 1993) och

– Konventionen om tryggandet av det immateriella kulturarvet (Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage från 2003, ratificerad av Sverige 2011).

FN tar allvarligt på uppföljningen av urfolksdeklarationen och de konventioner som staterna har åtagit sig att följa, och uppmärksammar länder som inte gör tillräckligt för att nå målen i dem. FN:s människorättsorgan och även Amnesty har vid flera tillfällen riktat kritik mot Sverige för att implementerandet av kraven i UNDRIP och de ratificerade konventionerna går för långsamt.

Region Jämtland Härjedalen gav 2021 ett unikt uppdrag till en extern utredare. Mattias Åhrén, professor med inriktning på internationell rätt, urfolksrätt och samerätt, ska utreda hur regionen kan arbeta för att implementera UNDRIP i regionens verksamheter. Även om kulturarvet är en mindre del av regionens arbete ska det bli intressant att följa vilka slutsatser som dras.

Viktiga artiklar i UNDRIP:

– Article 11.1. Indigenous peoples have the right to practise and revitalize their cultural traditions and customs. This includes the right to maintain, protect and develop the past, present and future manifestations of their cultures, such as archaeological and historical sites, artefacts, designs, ceremonies, technologies and visual and performing arts and literature.

– Article 12.1. Indigenous peoples have the right to manifest, practise, develop and teach their spiritual and religious traditions, customs and ceremonies; the right to maintain, protect, and have access in privacy to their religious and cultural sites; the right to the use and control of their ceremonial objects; and the right to the repatriation of their human remains.

– Article 13.1. Indigenous peoples have the right to revitalize, use, develop and transmit to future generations their histories, languages, oral traditions, philosophies, writing systems and literatures, and to designate and retain their own names for communities, places and persons.

– Article 31.1. Indigenous peoples have the right to maintain, control, protect and develop their cultural heritage, traditional knowledge and traditional cultural expressions, as well as the manifestations of their sciences, technologies and culture /…/.

Av dessa artiklar och den rättsutveckling som skett på området framgår att kulturarvet, kulturlandskapet och lämningarna är en viktig del av urfolksrätten. Utifrån kravet på att urfolk ska ha självbestämmande över frågor som rör dem, är det viktigt att samiska perspektiv beaktas i dessa processer och att samerna deltar i beslut som fattas. Utifrån detta är en viktig utgångspunkt för detta program att samiskt inflytande är viktigt både för programmets utformning och för de åtgärder och projekt som vidtas och som utgår från programmet.

Konventionen om biologisk mångfald

Utarmningen av ekosystem och förlusten av arter är två av mänsklighetens största problem, eftersom människan helt och hållet är beroende av biologiska resurser och ekosystemens tjänster. Frågan om en hållbar framtid lyftes redan i Brundtlandrapporten (1987) och ledde fram till att man höll ett världstoppmöte i Rio de Janeiro 1992. Då utvecklades och antogs FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD). Syftet är att bevara livets variationsrikedom på jorden och är ett gemensamt försök från världssamfundet att komma till rätta med det stora problem som förlust av ekosystem, arter och gener utgör. Speciellt två artiklar berör samer som urfolk:

8j: Staterna åtar sig att respektera, bevara och bibehålla traditionell kunskap som är relevant för bevarande och hållbar utveckling av biologisk mångfald.

10c: Staterna ska skydda och uppmuntra sedvanligt nyttjande av biologiska resurser i enlighet med traditionella sedvänjor som är förenliga med kraven för bevarande och hållbart nyttjande.

Inom ramen för CBD har man också utvecklat olika riktlinjer i syfte att underlätta för staterna varav man särskilt kan nämnas särskilt ”Akwé: Kon frivilliga riktlinjer för genomförande av kultur-, miljö- och socialkonsekvensbeskrivningar av projekt som är tänkta att ske på, eller sannolikt kommer att påverka, heliga platser och mark- och vattenområden som traditionellt bebos eller nyttjas av urfolks- eller lokala samhällen” och ”Tkarihwaié:ri – etisk uppförandekod för att säkerställa respekt för urfolks- och lokala samhällens kulturella och immateriella arv”. Avsikten med Akwé: Kon-riktlinjerna är att projekterare och andra ska ta särskild hänsyn vid projektering av områden som kan ha särskild betydelse nutida eller historiskt för urfolk och lokala samhällen.

Konventionen om tryggande av det immateriella kulturarvet

Konventionens övergripande syfte är att föra vidare kulturell mångfald, mänsklig skaparkraft, traditioner och uttryck till kommande generationer, att höja medvetandet om immateriella kulturarv samt att främja internationellt samarbete och bistånd. Konventionen slår fast att länder som undertecknat konventionen ska göra förteckningar över immateriellt kulturarv för att skapa överblick och ge möjlighet till bättre överföring av kunskap. De länder som undertecknat konventionen kan nominera en tradition eller ett hantverk till konventionens listor.

Immateriellt kulturarv omfattar berättelser, sägner, platser med speciell betydelse och annat som traderas muntligt, men också traditionell kunskap och det samiska språket. Traditionell kunskap handlar till största delen om människans förhållanden till landskapet och de biologiska resurserna. Landskapet är inte bara fysiskt, det förmedlar också en kulturell dimension som är viktig för lokalsamhället. Immateriellt kulturarv är därmed inte bara intressant i sig självt, det kan också hjälpa oss att finna och kartlägga materiella och biologiska kulturarv i landskapet. Många gånger bör därför lokalbefolkningen involveras och deras lokala och traditionella kunskap lyftas fram om var i landskapet olika aktiviteter har ägt rum, och om det finns materiellt kulturarv på någon särskild plats.

Immateriellt kulturarv kan dokumenteras på många sätt, men vanligast är med hjälp av intervjuer, dialogmöten och workshops. Dessa kan också hållas i landskapet. Man talar inom antropologin om transect walks och participatory rural appraisal, vilka är metoder där man samtalar med lokalbefolkningen samtidigt som man rör sig genom landskapet. I många delar av världen har man även använt en teknik som kallas ecomapping eller etnokartering. Den kan göras på olika vis, men ofta markerar lokalbefolkningar på kartor hur och var deras olika verksamheter har påverkat olika platser, eller så placerar de ut folkliga platsnamn. På så sätt kan man platsbestämma uppgifter och berättelser och möjliggöra vidare undersökningar av utpekade platser.

Sverige antog Unescos konvention om tryggande av det immateriella kulturarvet 2011. Samordnande myndighet för Sveriges arbete med immateriellt kulturarv är Isof, Institutet för Språk- och Folkminnen i Uppsala. Under perioden 2020–2024 är Sverige medlem i Unescos kommitté för konventionen om tryggande av det immateriella kulturarvet.

Sametinget ingår i samrådsgruppen för arbetet med konventionen och har även av Isof utsetts till expertmyndighet för samisk kultur. Sametinget i Sverige samarbetar med andra sameting i dessa frågor, då även Norge och Finland har skrivit under Unescos konvention. Målet är att sametingen i alla tre staterna ska ha samma ståndpunkt och viljeinriktning i frågor som rör självbestämmande, skydd och nyttjande av samiskt kulturarv och traditionell kunskap.

Agenda 2030

Agenda 2030 och de 17 globala målen för hållbar utveckling antogs av världens ledare 2015. Målen ska bidra till en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling och vara uppnådda till år 2030 i världens alla länder. De 17 målen är indelade i 169 delmål och medel med tillhörande indikatorer. Indikatorerna är mätbara, vilket innebär att de går att följa upp och utvärdera. Målen är odelbara och integrerade. Om ett av målen når framgång är det tänkt att ge positiva effekter på flera av de andra målen.

Sveriges regering har uttalat en ambition om att Sverige ska vara ledande i genomförandet av Agenda 2030. Alla statsråd i regeringen är ansvariga för genomförandet av Agenda 2030 inom sina respektive ansvarsområden. Hur de globala målen uppnås beror också på engagemanget från andra aktörer såsom frivilligorganisationer, näringsliv och universitet.

I regeringens handlingsplan för Agenda 2030, år 2018–2020, är uppdraget till tio myndigheter att utarbeta vägledande strategier för kulturmiljöfrågor en insats för at utveckla kulturarvsarbetet inom mål 11. I dag har bland andra Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket sådana strategier.

I Agenda 2030 återfinns kulturmiljö tydligast i Mål 11, ””Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara, och dess delmål 11.4, ”Skydda världens natur- och kulturarv”. SCB har uppdraget att följa upp målen nationellt, och RAÄ i samarbete med Myndigheten för kulturanalys har uppdraget att ta fram indikatorer (11.4.1). I dagsläget är indikatorerna antal sysselsatta inom bevarandebranschen samt summor medel som betalas ut för att skydda och bevara natur- och kulturarv.

I handlingsplanen återfinns de samiska frågorna under Mål 16, ”Främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer”.  I handlingsplanen skriver regeringen att de har höjt ambitionsnivån för att främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla sitt kultur- och samfundsliv och tillfört ytterligare medel till Sametinget.

Europeiska landskapskonventionen

Den europeiska landskapskonventionen ratificerades av Sverige 2011. Ratificeringen innebär att Sverige förbinder sig att inarbeta konventionens intentioner i sin nationella lagstiftning och politik. Däremot kan inte myndighetsbeslut fattas med stöd av konventionen.

Landskapskonventionen understryker att landskapet är en gemensam tillgång och ett gemensamt ansvar. Konventionen utgår från landskapet som helhet och betonar en bred, sektorsöverskridande tolkning av landskapsbegreppet. Landskapskonventionen innehåller också en tydlig demokratisk aspekt. Den lyfter fram landskapets sociala betydelse och understryker vikten av att såväl dagens som kommande generationer ska ges möjlighet att delta aktivt i värdering och förvaltning av landskapet.

Delaktighet i beslut och processer som rör landskapet lokalt och regionalt samt en helhetssyn på landskapets värden och hållbar förvaltning av dessa gör konventionen särskilt intressant i förvaltningen av det samiska kulturlandskapet.

Miljöbalken och kulturmiljölagen

Miljöbalken (1998:808) lägger fast grunderna för hur land och vatten ska användas, och utgör den grundläggande regleringen för all samhällsplanering. I miljöbalken betonas värdet av att skydda och vårda kulturmiljöer, vilket även omfattar det samiska kulturlandskapet. Redan i Miljöbalkens 1 kap 1 §, i miljöbalkens målbestämmelse, står att miljöbalken ska tillämpas så att värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas. Att skydda natur- och kulturmiljöer är alltså ett övergripande mål i all samhällsplanering. I 3 kap 6 § uttrycks också att mark- och vattenområden som har betydelse på grund av sina natur- eller kulturvärden ska skyddas mot åtgärder som kan skada natur- eller kulturmiljön. Av bestämmelsens andra stycke framgår att områden som är av riksintresse för kulturmiljövården ska skyddas mot denna typ av åtgärder. Det är Riksantikvarieämbetet som beslutar vilka miljöer som är av riksintresse. Enligt 7 kap 9 § får mark- eller vattenområden förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap.

Kulturmiljölagen (1988:950) är grunden för kulturmiljöarbetet i Sverige. Där slås fast att Riksantikvarieämbetet har överinseende över kulturmiljöarbetet i landet. Länsstyrelserna har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i respektive län. I Riksantikvarieämbetets föreskrifter och allmänna råd om uppdragsarkeologi (KRFS 2017:1) står beskrivet hur arkeologiska uppdrag ska utformas, och fördelas och utföras. Bestämmelser om kulturmiljön finns också i bland annat plan- och bygglagen (2010:900) och skogsvårdslagen (1979:429).

Den senaste stora förändringen i kulturmiljölagen (SFS 2013:548) trädde i kraft 1 januari 2014. Förutom att lagen bytte namn från Lagen om kulturminnen till Kulturmiljölagen, och alltså kom att betona miljöer framför enskilda lämningar, förändrades definitionen av vad som är en fornlämning. Förändringen innebär att en lämning måste vara anlagd före 1850 för att kunna bedömas som fornlämning och vara skyddad enligt Kulturmiljölagen. Därtill gäller att tre överordnade rekvisit (kriterier) ska vara uppfyllda för att en lämning ska utgöra fornlämning; det ska vara en lämning efter människors verksamhet under forna tider, den ska ha tillkommit genom äldre tiders bruk, och den ska vara varaktigt övergiven. Även en lämning som tillkommit efter 1850 får förklaras som fornlämning av länsstyrelsen om det finns särskilda skäl med hänsyn till dess kulturhistoriska värde.

De nationella kulturmiljömålen

Sveriges nuvarande kulturmiljöpolitik lades fast av riksdag och regering 2013. Politiken och dess mål beskrivs i propositionen Kulturmiljöns mångfald (prop. 2012/14:96). De nya nationella målen för kulturmiljöarbetet trädde i kraft 1 januari 2014. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja:

  • ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas,
  • människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön,
  • ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser,
  • en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen.

I samband med att de nya målen antogs fick länsstyrelserna ett uppdrag att till Riksantikvarieämbetet redovisa hur de tänkte arbeta. 2015 lämnade Riksantikvarieämbetet rapporten Nya nationella mål för kulturmiljöarbetet: myndigheters arbete för att bidra till målens uppfyllelse.

De nationella miljökvalitetsmålen

Sveriges miljömål består av ett övergripande generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och flera etappmål. De första 15 målen samt generationsmålet fastställdes av Sveriges riksdag redan 1999, det sextonde (Ett rikt växt- och djurliv) tillkom 2005. Det övergripande generationsmålet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. De 16 miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Sammantaget utgör miljömålen Sveriges miljömässiga bidrag till uppfyllandet av Agenda 2030.

Flera av miljökvalitetsmålen är intressanta för det samiska kulturlandskapet. Storslagen fjällmiljö, Levande skogar och Myllrande våtmarker har målsättningar kring natur- och kulturmiljö, men också mål som God bebyggd miljö, Levande sjöar och vattendrag och Ett rikt odlingslandskap. Målet Ett rikt växt- och djurliv betonar värdet av biologiskt kulturarv. Samtliga miljömål med preciseringar finns på https://sverigesmiljomal.se/

År 2019 lämnade Naturvårdsverket till regeringen en fördjupad utvärdering av generationsmålet och de 16 miljökvalitetsmålen. Där framkom att bara ett av de 16 målen är på väg att uppfyllas. På många områden går utvecklingen åt fel håll, i relation till de satta målen. Naturvårdsverket konstaterade, beträffande Storslagen fjällmiljö: ”Miljökvalitetsmålet är inte uppnått och kommer inte att kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder” samt ”Ett annat problem är bristande inventeringsunderlag beträffande kulturmiljövärden och biologiska kulturvärden (renvallar, barktäkter mm)”. Skogsstyrelsen drog slutsatsen att ”Brister i den miljöhänsyn som tas vid skogsbruksåtgärder (kulturmiljöer, körskador, hänsynskrävande biotoper, skyddszoner)” var en av flera centrala punkter som hindrade uppfyllelsen av kulturmiljömålet Levande skogar, och att forn- och kulturlämningar skadas i lika hög grad som tidigare, särskilt om de inte är registrerade.

Riksantikvarieämbetet har 2019–2021 utrett hur miljömålsuppföljningen kan utvecklas ur ett kulturmiljöperspektiv. Arbetet har genomfört i samarbete med de myndigheter som har ansvar för olika delar i miljömålen och syftar till att öka kulturmiljöns synlighet i miljömålssystemet.  Den första rapporten, Kulturmiljö i miljömålssystemet – Kulturmiljööversikt delrapport 1 (2020), konstaterar att kulturmiljöarbetet har svårt att ta plats i miljömålssystemet och att uppföljningen inte synliggör kulturmiljöns tillstånd och roll i miljöarbetet.

Den andra delrapporten, Kulturmiljööversikt del II: förslag som kan bidra till att kulturmiljön blir en tydligare del av miljömålsuppföljningen (2021), innehåller ett målövergripande förslag samt tolv förslag fördelade över sex av miljökvalitetsmålen: Frisk luft, Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv. Förslagen är utarbetade i dialog med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna, och berör ytterligare andra myndigheter. Bland förslagen finns några som direkt kopplar till det samiska kulturlandskapet. Bland annat föreslås för målet Storslagen fjällmiljö att initiera projekt kring förbättrad kunskap om fjällens kulturmiljöer genom digital teknik, mobilapplikationer och medborgarforskning (citizen science). Problemet med synlighet för känsliga kulturmiljöer uppmärksammas och bör enligt förslaget riskbedömas i samråd med Sametinget. Andra förslag berör de utmaningar som klimatförändringarna innebär för kulturmiljöerna.

Sidan senast ändrad: 2022-03-01

Scroll to Top